Proposition de loi Garot : le risque d’effet boomerang pour la médecine libérale
À retenir
• Le Sénat privilégie une contrepartie territoriale plutôt qu’une interdiction d’installation en zone dense.
• La demande de justice territoriale progresse, mais son efficacité dépend des conditions d’exercice.
• Les données Assurance Maladie/Egora relativisent l’effet automatique du conventionnement sélectif.
• Le risque majeur reste un recul de l’attractivité libérale chez les jeunes médecins.
Une crise d’accès aux soins devenue impossible à ignorer
La proposition de loi Garot part d’un constat désormais largement documenté : l’accès aux soins s’est dégradé, en particulier dans le premier recours. Dans son rapport du 27 mai 2026, la commission des affaires sociales du Sénat rappelle que 75,7 % des Français vivent dans des territoires caractérisés par un accès insuffisant aux soins médicaux. Elle mentionne également 6,4 millions d’assurés sans médecin traitant en 2025 et un sondage selon lequel 73 % des Français auraient renoncé à au moins un acte de soins au cours des cinq dernières années[1].
À l’Assemblée nationale, le texte a été adopté le 7 mai 2025 par 99 voix pour, 9 contre et 10 abstentions, sur 118 votants[2]. LCP rapportait alors cette formule de Guillaume Garot : « Nous avons remis un peu de République dans notre organisation collective »[3]. La version votée par les députés instaurait une autorisation préalable à l’installation, délivrée par les agences régionales de santé (ARS), accordée de droit dans les zones insuffisamment dotées, mais conditionnée ailleurs au départ d’un praticien de même spécialité[3].
Pour les patients comme pour les élus locaux, la demande de justice territoriale ne peut être écartée d’un revers de main. Dans un système où la formation médicale repose largement sur l’effort collectif et où l’activité conventionnée s’inscrit dans la solidarité de l’Assurance Maladie, l’idée d’une contribution minimale à l’équilibre territorial gagne du terrain. Elle répond à une attente simple : l’accès à un médecin ne devrait pas dépendre durablement du lieu d’habitation.
Pour les médecins libéraux, le même débat se pose sous un autre angle. La liberté d’installation reste l’un des marqueurs historiques de l’exercice de ville, dans une profession déjà fragilisée par la surcharge, la complexité administrative et la moindre attractivité du libéral exclusif. Le sujet rejoint ainsi le débat ancien sur la liberté d’installation des médecins, régulièrement réactivé à mesure que les inégalités territoriales se creusent[14].
La voie du Sénat : réguler sans administrer les médecins
La commission des affaires sociales du Sénat n’a pas rejeté toute intervention publique. Elle en a revanche profondément changé la méthode. Dans son rapport, elle estime que l’article 1er, tel qu’adopté à l’Assemblée nationale, porte une atteinte disproportionnée à la liberté d’installation et que les dispositifs appliqués à d’autres professions de santé ne constituent pas un « remède miracle » pour garantir une répartition égalitaire des professionnels[1].
Le texte de commission déposé le 27 mai 2026 abandonne donc l’autorisation généralisée voulue par les députés. Pour les médecins généralistes souhaitant s’installer dans une zone où l’offre est particulièrement élevée, l’autorisation de l’ARS serait conditionnée à un engagement d’exercice à temps partiel dans une zone sous-dense. Pour les spécialistes hors médecine générale, l’installation dans une zone très dotée resterait liée au départ concomitant d’un confrère de même spécialité, sauf engagement d’exercice partiel dans une zone fragile ou nécessité locale motivée par l’ARS[4].
Ce déplacement est significatif. Il ne s’agit plus d’empêcher frontalement l’installation, mais d’imposer une contrepartie territoriale. Le Sénat tente ainsi de tracer une ligne de crête : reconnaître l’urgence des déserts médicaux, sans donner le sentiment d’administrer la médecine libérale comme une ressource interchangeable.
L’attractivité libérale fragilisée par la contrainte
Le Conseil national de l’Ordre des médecins (CNOM) ne partage pas cette lecture d’équilibre. Dans un communiqué publié le 21 mai 2026, il réaffirme son opposition à la régulation coercitive de l’installation médicale. Sa position est nette : « La proposition de loi Garot ne répond pas aux difficultés d’accès aux soins. Elle risque, au contraire, de les aggraver. »[5]
L’Ordre avance quatre risques directs : désorganisation des parcours professionnels, affaiblissement des vocations chez les jeunes médecins, recul de l’attractivité de l’exercice libéral et désengagement durable des praticiens[5]. Ces alertes ne relèvent pas seulement d’une défense de principe. Elles s’inscrivent dans une fragilité déjà visible de l’exercice libéral, en particulier chez les nouvelles générations.
Cette critique était déjà formulée, dès le 16 novembre 2024, dans l’approche simpliste et contreproductive de la coercition dans les déserts médicaux. Le texte soulignait que contraindre de jeunes praticiens à exercer temporairement dans des territoires sous-dotés ne règle ni l’isolement professionnel, ni les conditions de vie, ni la continuité des soins. Il rapportait aussi l’alerte syndicale selon laquelle ces mesures risquaient de « détourner les jeunes médecins vers d’autres modes d’exercice, voire de les inciter à quitter le territoire »[6].
L’Assurance Maladie relevait, en septembre 2025, que le nombre de primo-installations de médecins généralistes avait diminué en 2024, à 2 130, soit -9,8 %, avant une reprise sur douze mois de 3,1 % au 30 juin 2025. Le même communiqué notait que seulement 57 % des généralistes exerçaient exclusivement en libéral dans l’ensemble des médecins généralistes, salariés inclus[7]. Dans ce contexte, une contrainte mal calibrée peut encourager l’évitement de l’installation, le remplacement prolongé, l’exercice salarié ou les formes mixtes.
C’est le point aveugle du débat. Une obligation peut déplacer administrativement des installations ; elle ne crée pas, par elle-même, du temps médical disponible. Elle peut même rendre moins désirable une carrière déjà marquée par la surcharge et les tensions répétées avec les pouvoirs publics. La controverse sur la contrepartie demandée aux jeunes médecins formés par la collectivité montre que le débat ne se limite plus à l’aménagement du territoire : il touche désormais au contrat moral entre la société et les praticiens[15].
Les déserts médicaux ne relèvent pas seulement de la géographie
Les partisans de la proposition de loi Garot insistent sur l’injustice territoriale. Le diagnostic est difficile à contester. La Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) a montré qu’en 2022, 65 % des médecins généralistes déclaraient être amenés à refuser de nouveaux patients comme médecin traitant, contre 53 % en 2019[8]. Dans ses données publiées le 20 décembre 2024, la DREES constate aussi une dégradation de l’accessibilité aux généralistes entre 2022 et 2023, avec une moyenne de 3,3 consultations par an et par habitant en 2023[9].
Mais la lecture territoriale mérite d’être affinée. Dans son rapport Charges et produits pour 2023, publié en juillet 2022, l’Assurance Maladie comparait la densité départementale de plusieurs professions libérales. Le rapport interdécile D9/D1, qui mesure l’écart entre les 10 % de départements les mieux dotés et les 10 % les moins dotés, s’élevait en 2021 à 1,7 pour les médecins généralistes, contre 3,1 pour les infirmiers diplômés d’État libéraux (IDEL) et 2,8 pour les masseurs-kinésithérapeutes[10]. Egora rappelait, le 4 octobre 2022, que ces deux dernières professions étaient pourtant déjà soumises à une forme de conventionnement sélectif, avec la règle d’une arrivée pour un départ en zone sur-dotée[11].
Ce chiffre ne tranche pas le débat à lui seul. Il décrit une densité départementale pour 100 000 habitants, non l’accès réel à un médecin traitant, les délais de rendez-vous, le temps médical disponible ou les écarts entre bassins de vie. Egora signalait d’ailleurs qu’à l’échelle intercommunale, l’écart était plus marqué pour les généralistes, avec un rapport de 2,2 entre le premier et le neuvième décile[11]. Il fragilise néanmoins l’idée selon laquelle une règle administrative d’installation produirait mécaniquement une meilleure équité territoriale.
La nuance doit être tenue jusqu’au bout. Le conventionnement sélectif n’a pas supprimé les inégalités chez les IDEL et les masseurs-kinésithérapeutes, mais il a peut-être freiné une concentration encore plus forte dans les zones déjà attractives. En sens inverse, son existence depuis plus de dix ans n’a pas provoqué un rééquilibrage massif vers les territoires les plus fragiles. C’est précisément cette incertitude qui rend périlleuse toute transposition automatique aux médecins.
Les données plus récentes de la DREES renforcent cette lecture prudente. En 2023, les 10 % de la population les mieux dotés en médecins généralistes avaient accès en moyenne à 5,6 consultations par an, contre 1,4 consultation pour les 10 % les moins bien dotés, soit un rapport de 4,1[9]. Ces inégalités progressent, mais elles demeurent inférieures à celles observées pour les chirurgiens-dentistes, les kinésithérapeutes, les infirmières et les sages-femmes[9]. La crise est donc réelle ; son traitement ne peut être réduit à une simple redistribution de points sur une carte.
Le rapport du Sénat rejoint cette prudence. Il souligne que le conventionnement sélectif a pu freiner les installations dans certaines zones sur-denses, sans provoquer d’afflux comparable dans les zones sous-denses. Selon la commission, les infirmiers et les masseurs-kinésithérapeutes restent, plus de dix ans après l’introduction de ces mécanismes, parmi les professions dont la répartition demeure la plus inégalitaire, avec des écarts de densité de 1 à 3 entre les départements les mieux dotés et les moins bien dotés[1].
La France ne fait donc pas face uniquement à une pénurie localisée. Elle subit une pénurie médicale quasi généralisée, aggravée par l’effet retard du numerus clausus, le vieillissement de la population et l’évolution des aspirations professionnelles. Le ministre de la Santé, Yannick Neuder, l’a résumé à l’Assemblée nationale le 7 mai 2025 : « nous manquons de médecins en France »[17].
Autrement dit, la carte administrative ne suffit pas. Une zone sous-dense peut rester plus attractive qu’une autre selon les transports, la présence d’un plateau technique, l’emploi du conjoint, l’école, la sécurité ou le tissu professionnel local. Réguler les flux peut corriger certains excès ; cela ne compense pas, seul, les écarts d’attractivité entre territoires.
Les incitations améliorent l’exercice sans résoudre toute la pénurie
L’opposition à la coercition ne vaut pas acceptation du statu quo. La médecine libérale ne peut ignorer la demande sociale d’accès aux soins. Le point de divergence porte sur la méthode : contrainte d’installation, solidarité territoriale, incitations, organisation collective, partage de compétences ou soutien logistique.
Plusieurs leviers existent déjà. L’Assurance Maladie indique que le nombre de contrats d’assistants médicaux est passé de 235 en 2019 à 8 558 au 30 juin 2025. Elle rapporte aussi qu’à quarante-huit mois, les médecins concernés ont vu leur patientèle médecin traitant augmenter de 19,5 % et leur activité progresser d’environ 2 actes par jour[7]. Ces chiffres ne résorbent pas les déserts médicaux, mais ils montrent qu’un gain de capacité peut venir de l’organisation concrète du cabinet.
À partir de janvier 2026, la convention médicale prévoit également une aide unique de 10 000 euros pour les médecins s’installant dans les zones prioritaires, ainsi qu’une valorisation de 200 euros par demi-journée pour les consultations ponctuelles dans les territoires sous-dotés[12]. Ces mesures sont moins spectaculaires politiquement qu’un encadrement de l’installation, mais elles s’adressent directement aux conditions d’exercice.
Elles ne suffisent pas davantage à elles seules. Les aides financières et les dispositifs d’appui améliorent l’environnement du cabinet, mais ils ne remplacent ni un collectif professionnel stable, ni une permanence de services publics, ni une politique territoriale de long terme. Dans les zones les plus isolées, l’enjeu dépasse le montant d’une aide : il touche à la possibilité même de construire une vie professionnelle et personnelle durable.
Pour les professionnels de santé, l’enjeu est donc de sortir du duel stérile entre liberté absolue et contrainte généralisée. Le risque est que la pression législative, ajoutée aux difficultés quotidiennes, nourrisse le sentiment de rupture des médecins de terrain, au lieu de reconstruire une organisation territoriale acceptée[16].
Une troisième voie encore fragile
La proposition de loi Garot n’est pas stabilisée. Le dossier législatif du Sénat indique que le rapport de commission a été déposé le 27 mai 2026 et que l’examen en séance publique est prévu le 11 juin 2026[13]. La navette parlementaire peut encore modifier l’équilibre du texte, notamment sur la définition des zones, le rôle des ARS, les modalités de contrôle et les sanctions en cas de non-respect d’un engagement territorial.
Pour les médecins libéraux, la séquence est décisive. Elle ne porte pas seulement sur une règle d’installation. Elle dira si le législateur choisit de traiter la médecine de ville comme une ressource administrée, comme une profession entièrement libre de ses choix territoriaux, ou comme un corps professionnel appelé à participer à une responsabilité collective mieux négociée.
Le débat ne se résume donc pas à l’opposition entre liberté totale et coercition généralisée. Il porte sur le bon dosage entre incitation, organisation collective et responsabilité territoriale. La version sénatoriale tente d’occuper cet espace intermédiaire. Reste une question centrale : cette contrepartie territoriale suffira-t-elle à améliorer l’accès aux soins sans fragiliser davantage l’installation libérale ?
Références
[1] Sénat — « Proposition de loi visant à lutter contre les déserts médicaux, d’initiative transpartisane », rapport n° 668 de Corinne Imbert, 27 mai 2026.
[2] Assemblée nationale — « Analyse du scrutin n° 1607 », 7 mai 2025.
[3] LCP — « Déserts médicaux : l’Assemblée adopte la proposition de loi qui prévoit de réguler l’installation des médecins », Maxence Kagni, 8 mai 2025.
[4] Sénat — « Lutter contre les déserts médicaux », texte de la commission n° 669, 27 mai 2026.
[5] Conseil national de l’Ordre des médecins — « PPL Garot : l’amélioration de l’accès aux soins ne passera pas par la coercition », 21 mai 2026.
[6] Caducee.net — « Coercition et déserts médicaux : une approche simpliste et contreproductive », 16 novembre 2024.
[7] Assurance Maladie — « Déploiement de la convention médicale - Lancement de l’Observatoire de l’accès aux soins en open data », 25 septembre 2025.
[8] DREES — « Les deux tiers des généralistes déclarent être amenés à refuser de nouveaux patients comme médecin traitant », 25 mai 2023.
[9] DREES — « Accessibilité aux soins de premier recours en 2023 », 20 décembre 2024.
[10] Assurance Maladie — « Améliorer la qualité du système de santé et maîtriser les dépenses : les propositions de l’Assurance Maladie pour 2023 », juillet 2022.
[11] Egora — « Les médecins généralistes sont-ils mieux répartis que les infirmières et les kinés ? », Aveline Marques, 4 octobre 2022.
[12] Assurance Maladie — « Médecins généralistes et spécialistes : ce qui change pour les assurés en 2025 », 17 décembre 2024.
[13] Sénat — « Lutter contre les déserts médicaux », dossier législatif, page mise à jour le 2 juin 2026.
[14] Caducee.net — « Déserts médicaux : la liberté d’installation des médecins dans le viseur de Bercy ? », 31 octobre 2019.
[15] Caducee.net — « Loi Garot et déserts médicaux : faut-il faire payer les jeunes médecins pour leurs études ? », 10 mai 2025.
[16] Caducee.net — « PPL Garot : les médecins au bord de la rupture », 6 avril 2025.
[17] Assemblée nationale — « Compte rendu de la deuxième séance du mercredi 7 mai 2025 », 7 mai 2025.
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